Housing First : bientôt la fin du sans-abrisme à Bruxelles ?
Le Housing First Pathways présenté chez-nous comme une innovation sociale, est né en 1992 à New-York à l’initiative du psychologue Sam Tsemberis. Ce projet propose d’offrir un accès direct aux logements aux sans-abri avec un accompagnement ad-hoc. Il s’avère que sa méthode est redoutablement efficace et durable. Selon lui, une personne a de meilleures chances d’évoluer positivement si elle est installée dans un logement stable.
De l’escalier à l’ascenseur !
Notre système actuel de prise en charge des personnes sans-abri, appelé « modèle en escalier », présuppose de passer par une série d’étapes avant d’accéder au logement. En théorie ce parcours commence par un centre d’hébergement d’urgence, pour passer ensuite aux maisons d’accueil, aux logements de transit, pour finir en bout de course à un logement autonome. Ce parcours du combattant pour accéder au logement nécessite de répondre à un certain nombre de conditions et un degré d’autonomie évalué sujectivement par les travailleurs sociaux. Mais dans un contexte de saturation permanente, les maisons d’accueil sont contraintes de trier et sélectionner les personnes présentant un pronostic élevé de réinsertion, pour se conformer aux missions qui leur sont fixées par décret. Cet objectif de réinsertion devient pour un certain nombre de sans-abri un facteur d’exclusion des maisons d’accueil et « bloque » les personnes cumulant le plus de difficultés au bas de l’escalier. Cette forme d’exclusion mise en évidence par le sociologue J. Damon est appelé l’effet « Mathieu » en référence à une parabole biblique : « on donnera à celui qui a, et il sera dans l’abondance, mais à celui qui n’a pas, on ôtera même ce qu’il a ». Il montre que les dispositifs d’aide s’adressent aux personnes les plus favorisées des sans-abri et laissent de côté les personnes les plus défavorisées. Le Housing First Pathways (HFP) offre à un profil de sans-abri pour lequel aucune réponse durable n’existe, un accès direct aux logements. Avec un public très précis, le HFP s’adresse à des sans-abri qui cumulent troubles psychiatriques, problèmes d’addictions et qui vivent depuis de nombreuses années en rue et/ou en centres d’hébergements d’urgence.
Housing First Pathways, un modèle et des principes
Le modèle HFP propose non seulement un logement mais surtout un accompagnement reposant sur une méthodologie et une philosophie particulières. Il s’articule autour d’une série de principes qui le distinguent de l’accompagnement en logement déjà existant :
– un accès inconditionnel et immédiat, depuis la rue ou les services d’urgence, à un logement individuel, abordable et sans limite de temps.
– Le traitement (santé mentale, réduction de la consommation de drogue légale ou illégale) est encouragé mais non obligatoire, conformément aux principes de la Réduction des Risques.
– L’accompagnement, mobile et potentiellement intensif, n’est astreint d’aucune conditionnalité, hormis une rencontre une fois par semaine, et repose sur la liberté de choix de la personne.
– Le seul motif d’expulsion du logement est le non-respect des règles standard de location, là où actuellement les personnes sans-abri sont soumises aux règlements d’ordre intérieur des centres d’hébergement. Ces dernières sont beaucoup plus contraignantes et vécues comme infantilisantes par de nombreux sans-abri et sont autant de motifs d’expulsion.
– L’accompagnement est séparé du volet locatif, ce qui permet de maintenir le logement, même si la personne ne veut plus être accompagnée, et inversement de poursuivre le suivi, même si la personne doit quitter son logement.
Le HFP est donc un modèle basé sur le logement et un accompagnement spécifique, sur du long terme. La question se pose dès lors de sa mise en œuvre dans le cadre de subsides expérimentaux et annuels. Muriel Allart, coordinatrice du projet pour le SMES-B, témoigne des difficultés qui en découlent : « Le HFP suppose un engagement fort, tant vis-à-vis des personnes que nous accompagnons que vis-à-vis des propriétaires qui nous font confiance. On ne résout pas en deux ans un long et lourd passé de problématiques cumulées. Les personnes, et l’équipe, ont besoin de temps, mais surtout de stabilité, pour venir à bout des difficultés qui jalonnent le chemin vers plus de bien-être et une meilleure santé. ».
La précarité des financements ne facilite pas la mise en œuvre des projets, mais les montants alloués sont-ils au moins à la hauteur des besoins identifiés ? «Aujourd’hui, 40 sans-abri sont relogés par ce projet. On estime qu’il y a, en Région Bruxelloise, entre 200 et 400 personnes correspondant au public visé par le HFP. Le modèle prévoit l’accompagnement d’environ 8 à 10 personnes par équivalent temps plein. Il faudrait donc au moins 30 travailleurs de terrain à temps plein pour reloger [en une fois – NDLR] tous ceux que le système actuel laisse sur le carreau. C’est un objectif important, mais qui ne nous semble pas du tout irréaliste. D’autres pays en ont fait le choix et ont obtenu les résultats attendus. »
Condamné à l’innovation sociale ?
Les premières réflexions sur le Housing First émergent chez nous sous l’influence de l’UE. En 2010, la conférence européenne de consensus sur le sans-abrisme place le développement d’approches orientées vers le logement au centre de ses recommandations et préconise l’abandon progressif des politiques reposant essentiellement sur la création de centres d’hébergement.
Lancée en Région Bruxelloise en 2013, par la précédente secrétaire d’État à la lutte contre la pauvreté Maggie De Block (OpenVLD). La diffusion du modèle s’inscrit dans un projet pilote appelé Housing First Belgium. Cette expérimentation est financée par la Loterie Nationale à hauteur de 1.720.000 €[1], à diviser par les cinq grandes villes participantes, auxquels s’ajoute le financement d’une importante évaluation. L’expérimentation au niveau fédéral prenant fin en juin 2016, c’est aujourd’hui la Région bruxelloise, représentée par sa ministre Céline Fremault (CDH) en charge de l’action Sociale et du logement, qui prend le relais de son financement avec un budget de 420.000 € par an[2] pour les deux opérateurs bruxellois initiaux, le SMES-B (Santé Mentale et Exclusion Sociale-Belgique) et Infirmiers de rue, auxquels s’est ajouté le SAMU Social.
Ce financement-témoigne tout de même de la volonté des pouvoirs publics de développer de nouvelles stratégies. Madame Fremault a d’ailleurs déclaré devant les Députés, de façon explicite : « En 1980, l’accent était principalement mis sur les thématiques d’urgence, l’accueil nocturne des sans-abri et la problématique de la période hivernale. La volonté aujourd’hui est de changer cette orientation en soutenant davantage le travail d’insertion par le logement et par l’ouverture ou le maintien des droits sociaux des bénéficiaires.[3] »
La réponse des pouvoirs publics à l’aggravation du nombre de sans-abri « bloqués » dans les centres d’hébergement d’urgence a été d’augmenter les moyens financiers. Mais aujourd’hui, une partie de la classe politique commence à constater qu’une augmentation sans fin des budgets n’est pas soutenable financièrement et socialement à long terme. On ne pourra en effet pas répondre indéfiniment à la demande en augmentant l’offre de places disponibles. Le manque d’efficacité de cette stratégie d’augmentation des places disponibles fait partie d’un cycle observé dans plusieurs grandes villes et Bruxelles n’y fait pas exception. Elle se démontre par une augmentation des places en abri d’urgence et par la définition de groupes cibles. De nouveaux centres d’hébergement se créent alors, pour les familles, les femmes ou encore les jeunes. L’inefficacité et le coût des réponses des pouvoirs publics les obligent à réorienter leurs stratégies vers des approches dirigées vers le logement.
L’exemple le plus frappant est sans nul doute celui du dispositif d’urgence hivernal. Il a vu en 10 ans son budget passer de 92.000 € et 45 places à plus de 3.000.000 € pour 1.400 places pour 4 mois d’hiver[4] … sans qu’aucune sortie durable de la rue ne soit prévue.
Le HFP s’est donc construit en opposition au modèle en escalier et du « tout » à l’urgence, pour venir renverser la perspective actuelle qui postule de soigner avant de reloger. Le Housing First fait du logement un préalable à la reconstruction de la personne et offre ainsi une possibilité aux profils de sans-abri les plus marginalisés, une sortie durable de la rue. Ce changement de perspective constitue un véritable changement de paradigme et vient au passage remettre en question des pratiques professionnelles aux faibles performances de réinsertion en logement. Si à Bruxelles et à plus forte raison en Belgique le modèle en escalier n’a pas encore fait l’objet d’une évaluation, d’autres pays ont prouvé la faible efficience de celui-ci par rapport au HFP. Les États-Unis, le Canada et plusieurs capitales européennes ont comparé les deux modèles. Les résultats ne laissent plus aucun doute, puisque le Housing First présente des taux de maintien en logement de 80 % là où le modèle en escalier indique un maintien de 30 %[5]. Plus surprenant est le coût pour le contribuable, puisqu’un sans-abri laissé en rue coûte plus cher que de le reloger ! En effet, pour survivre en rue, les sans-abri doivent utiliser de multiple service d’urgence, pour manger, dormir, se laver et se soigner. Aux Etats-Unis, l’Utah qui grâce aux HF a réduit de 72% en 10 ans[6] sont nombre de sans-abri a fait ses calculs. Un sans-abri laissé en rue lui coûte 16.670 $/an contre 11.000 $/an[7] pour l’accompagner dans un logement. On s’y targue d’avoir ainsi fait plusieurs millions d’économies. Ces bons résultats prouvés ailleurs dans le monde en font pour le contribuable le meilleur rapport coût/efficacité.
Le modèle HFP s’impose donc chez nous comme une alternative à un secteur couteux et peu efficace. Devant le succès de cette initiative, Bruxelles se trouve condamné à l’innovation sociale pour garantir le droit à un logement pour tous.
Le logement, maillon faible du Housing First bruxellois ?
Contrairement à d’autres pays européens, qui ont mis en place des partenariats et/ou des budgets facilitant l’accès aux logements aux sans-abri, rien de tel n’est prévu à Bruxelles. Les opérateurs doivent négocier quasiment au cas par cas des logements tous azimuts. Les stratégies des opérateurs sont différentes et font appel aussi bien aux investisseurs privés qu’aux sociétés de logements sociaux ou encore aux Agences immobilières sSociales. Dans ces conditions, trouver du logement repose sur la force de persuasion des opérateurs et sur la bonne volonté des acteurs publics à dégager du logement dans un contexte difficile. Se pose dès lors la question suivante : comment replacer le logement au cœur de l’action publique ? Une question à laquelle l’anthropologue Sebastien Lo Sardo du Forum bruxellois de Lutte contre la Pauvreté nous répond : « Pour donner une cohérence à l’action publique, il est nécessaire de mettre un cadre à la définition du Housing First : pour en respecter la philosophie et éviter ainsi les effets d’aubaine, mais aussi définir le public cible et lui donner un accès prioritaire aux logements publics. »
A la croisée des chemins
Cette innovation sociale s’adresse donc à une niche représentant +/- 10% des 2.603 personnes sans-abri[8] et n’est qu’un élément d’une stratégie orientée vers le logement. Son développement en restera-t-il là ou se diffusera-t-il aux autres centres d’hébergement ?
La Finlande, pionnière du Housing First en Europe, est souvent citée en exemple pour avoir réduit de moitié son nombre de sans-abri. Elle a par exemple profondément modifié ses centres d’hébergements collectifs, en espaces privatifs ou semi-privatifs. Elle a développé à partir de centres existants ce qu’on peut appeler du Housing First regroupé.
L’avenir nous dira d’une part si les associations s’inspireront – et ce gratuitement – des principes défendus par le HFP, et d’autre part si les pouvoirs publics aideront les associations qui le souhaitent à assurer une transformation des bâtiments compatible avec la philosophie du Housing First. Nous voilà donc à la croisée des chemins et alors que Bruxelles voit son nombre de sans-abri augmenter, nous disposons ici et maintenant d’un moyen d’inverser cette tendance. Il en va de la responsabilité et du choix des pouvoirs publics de mettre un terme à cette forme d’exclusion qui porte gravement atteinte aux Droits de l’Homme.
[1] Trimestrielle n°3 « Donner la priorité à l’accès au logement dans l’aide aux sans-abri » page 12 du Forum Bruxellois de Lutte Contre la Pauvreté par Lo Sardo Sébastien. http://www.fblp.be/IMG/pdf/pauve_rite_03-fblp.pdf
[2] Commission Communautaire Commune de Bruxelles-Capitale Céline Fremault et Pascal Smet Ministres de l’Aide aux Personnes. Appel à projet « housing first » http://www.ccc-ggc.irisnet.be/fr/bon-a-savoir/pdf/appel-projet-housing-first
[3] Assemblée réunion de la Cocom. Commission des Affaires sociales du 30/09/2015 Page 16. Compte rendu intégral des interpellations et des questions orales. http://weblex.irisnet.be/data/arccc/biq/2015-16/00001/images.pdf
[4] Site internet de la Ville de Bruxelles : Dispositif hivernal pour les sans-abris. https://www.bruxelles.be/artdet.cfm?id=5777
[5] Forum bruxellois de Lutte contre la Pauvreté, op. cit.
[6] « Utah (USA). Une solution globale pour qu’il n’y ait plus de SDF » Breizh-info.com http://www.breizh-info.com/2014/02/28/utah-usa-solution-globale-pour-quil-n-y-ait-plus-de-sdf/
[7] Ibidem.
[8] La Strada asbl : « Personnes sans abri et mal logées en Région de Bruxelles-Capitale » – Dénombrement du 6 novembre 2014 http://www.lstb.be/index23.asp?hl=f&cat=46&doc=1816
