Vers une généralisation du Projet Individualisé d’Intégration Sociale?
Le gouvernement fédéral prévoit de conditionner l’octroi du Revenu d’intégration Sociale à la signature d’un Projet Individualisé d’Intégration Sociale pour différentes catégories de bénéficiaires du CPAS, alors que le PIIS n’est jusqu’ici obligatoire que pour les bénéficiaires entre 18 et 24 ans.
Par Anne Jung Amar Saadoune Ugo Guillet étudiants du MIAS1 de l’IESSID, catégorie sociale de la HE Paul-Henri Spaak
Parmi les différentes mesures de lutte contre la pauvreté annoncées par la Suédoise, il en est une qui est restée particulièrement discrète alors qu’elle risque de transformer en profondeur le droit garanti à l’intégration sociale, consacré par l’article 2 de la loi du 26 mai 2002. Cette mesure, c’est l’élargissement du Programme Individualisé d’Intégration Sociale, autrement appelé PIIS, jusqu’à présent réservé principalement aux jeunes de 18 à 24 ans.
Le PIIS, acronyme poétique si l’en est, place la notion de contractualisation au cœur de l’action des Centres Publics d’Action Sociaux (CPAS). Ambition affichée du gouvernement fédéral? Retracer une trajectoire d’intégration claire pour chaque bénéficiaire du CPAS afin de le responsabiliser dans son cheminement vers l’autonomie et le rendre acteur de son parcours d’intégration.
Pour autant, rien n’est gagné si l’on en croit les inquiétudes exprimées par de nombreux acteurs du secteur, pour qui la systématisation de la contractualisation dans le cadre de l’intégration sociale risque de générer encore plus d’exclusion, notamment celle des bénéficiaires du CPAS les plus précarisés.
[do action= »encadre »]La loi du 26 mai 2002 concernant le droit à l’intégration sociale (loi DIS)
Promulguée le 1 octobre 2002, la loi du 26 mai 2002 relative au droit à l’intégration sociale (loi DIS) a remplacé le droit au minimum de moyens d’existence, qui se limitait à une aide strictement financière, par le revenu d’intégration sociale (RIS). La loi de 2002 introduit un nouveau paradigme, celui de l’action sociale, qui vise une prise en charge globale de l’individu en vue de lutter contre l’exclusion sociale. Au-delà du versement d’une allocation, l’intégration sociale recouvre différents dispositifs : l’emploi, le revenu d’intégration (RIS) et le projet individualisé d’intégration sociale (PIIS). Ainsi, contrairement au Minimex, le versement du revenu d’intégration sociale peut se voir systématiquement conditionné par la mise en oeuvre d’un projet contractualisé. [/do]
L’activation sociale, nouveau fer de lance de la politique gouvernementale
La matière incombant aux entités fédérées, la sphère fédérale n’a plus compétence à agir au niveau des dispositifs d’insertion professionnelle. Le gouvernement nouvellement formé semble donc vouloir explorer de manière systématisée l’inclusion active des groupes les plus vulnérables. Et il entend bien faire de l’activation sociale un dispositif phare déclinable à merci.
Navigant entre émancipation sociale et discipline, l’activation sociale vise à augmenter la participation sociale et à lutter contre l’isolement des personnes en situation de précarité en leur permettant de participer à des activités socialement utiles inscrites dans un processus d’insertion professionnelle, avec pour objectif à terme une remise au travail.
La soumission du droit à l’intégration sociale par la contractualisation d’un PIIS s’inscrit dans ce processus d’activation sociale; notion consacrée par la constitution belge et l’article 57 de la loi organique des CPAS de 1976 et réaffirmée à travers la loi relative à l’intégration sociale de 2002.
Sophie Galand, collaboratrice au sein du Service interfédéral de lutte contre la pauvreté, la précarité et l’exclusion sociale, précise qu’il convient de distinguer deux types d’activation : « Alors que l’activation au sens ‘large’ s’adapte à la réalité des personnes et rend compte de leur évolution de vie, l’activation ‘étroite’ porte préjudice aux personnes les plus éloignées de l’emploi car elle est axée de manière trop restrictive sur la remise sur le marché du travail. Cette activation ne laisse, pour le bénéficiaire, aucun droit à l’erreur. L’activation sociale doit s’inscrire dans le premier courant »
Et c’est ce que craignent justement nombre d’asbl qui œuvrent dans la défense des droits des personnes précarisées. « Le principe d’activation repose sur une idéologie mortifère », martèle Yves Martens, coordinateur du Collectif Solidarité contre l’Exclusion, pour qui le bénéfice d’une allocation sociale est un droit fondamental qui ne doit pas être conditionné. « Ce processus engendre de l’exclusion sociale. Le mécanisme d’activation stigmatise les personnes précarisées car il rend les individus responsables de leur situation. »
[do action= »citation »] »Cela n’a aucun sens de faire signer un PIIS à un bénéficiaire qui se trouve déjà dans une dynamique d’insertion professionnelle, précise Alexandre Lesiw. Le PIIS peut devenir un outil porteur pour les personnes qui sont en situation de rupture sociale. Ces personnes vivent généralement dans l’isolement. Elles ont besoin d’être mobilisées autour d’un projet qui structurera l’accompagnement qui leur sera dispensé. »[/do]do action= »encadre »]Précisé dans l’Arrêté royal du 11.07.2002, le Projet Individualisé d’Intégration Sociale (PIIS)
Précisé dans l’Arrêté royal du 11.07.2002, le Projet Individualisé d’Intégration Sociale (PIIS) est une modalité d’intégration sociale. La signature de ce contrat entre le bénéficiaire et le CPAS est lié au revenu d’intégration sociale (RIS). Comme le formule l’Association de la Ville et des Communes de la Région de Bruxelles-Capitale (AVCB), le PIIS « vise à établir les étapes nécessaires et les objectifs en vue de l’insertion sociale et/ou professionnelle progressive de tout bénéficiaire, pour lequel l’emploi n’est pas (encore) possible ou souhaitable dans un premier temps. ». Ce contrat écrit, basé sur les besoins de chaque bénéficiaire, place la notion de projet individualisé au cœur de l’accompagnement social. Il portera soit sur l’insertion professionnelle, soit sur l’insertion sociale. Obligatoire pour tout bénéficiaire de moins de 25 ans, bénéficiaires du DIS, hormis pour des raisons de santé ou d’équité, il peut néanmoins jusqu’alors se conclure au delà sur demande expresse de l’usager ou du CPAS. Le non-respect du PIIS peut entraîner des sanctions, notamment financières.[do action= »encadre »]Le Projet Individualisé d’Intégration Sociale (PIIS)[/do]
Le PIIS, outil d’inclusion ou d’exclusion sociale?
Les termes du débat sont posés. Le conditionnement de droits, pourtant résiduaires, à un engagement contractualisé permet-il l’inclusion sociale ou est-il au contraire un vecteur d’exclusion? Cette question n’aura de cesse d’animer les différents acteurs qui vont plancher sur la question de l’activation sociale dès 2015.
Cette crainte est balayée d’un revers de main par Alexandre Lesiw, directeur général au SPP Intégration sociale : « C’est un faux débat, précise le haut fonctionnaire. Chaque personne doit pouvoir bénéficier d’un projet de vie qui lui permettra de redonner un sens à son existence. L’aspect intéressant dans la contractualisation, c’est qu’elle engage les CPAS et les bénéficiaires dans un objectif commun négocié au préalable par toutes les parties prenantes. »
Maggie de Block, ministre des Affaires sociales et de la Santé publique, n’a pas encore fixé de calendrier précis d’application de cette mesure. L’heure est à la réflexion, puis viendra la consultation des différents acteurs sociaux. « Notre première ambition est de lancer une recherche action sur les programmes individualisés d’intégration sociale, précise Alexandre Lesiw. D’une durée de six mois, cette étude aura pour finalité de collecter les différents outils méthodologiques créés par les CPAS à l’échelon local afin de généraliser les bonnes pratiques existant déjà dans le secteur. »
Activer, oui ! Mais vers quoi et avec quels leviers ?
Aucun public cible n’est pour l’heure défini. Mais de l’aveu même au SPP Intégration sociale, l’élargissement de cette mesure concernera les personnes les plus éloignées de l’emploi :
« Cela n’a aucun sens de faire signer un PIIS à un bénéficiaire qui se trouve déjà dans une dynamique d’insertion professionnelle, précise Alexandre Lesiw. Le PIIS peut devenir un outil porteur pour les personnes qui sont en situation de rupture sociale. Ces personnes vivent généralement dans l’isolement. Elles ont besoin d’être mobilisées autour d’un projet qui structurera l’accompagnement qui leur sera dispensé. »
« Mais pour que l’activation sociale puisse produire des effets bénéfiques, il faut également agir sur d’autres leviers fondamentaux, estime pour sa part Sophie Galand. Il est fondamental de pouvoir proposer des emplois de qualité, et des services publics opérants. Sans ces composantes essentielles, les personnes activées resteront coincées dans un circuit vicié de précarité. »
Cette activation large des bénéficiaires du Revenu d’Intégration sociale est elle réaliste? Yves Martens n’y croit guère : « Ce n’est pas l’accès à des droits effectifs qui va être individualisé, prévient il, mais la responsabilité de la personne à sortir d’une situation précaire.Cette généralisation du PIIS risque de renforcer à terme la stigmatisation des publics précarisés. »
Un outil opérant s’il est bien négocié
Il existe néanmoins un consensus timoré autour des aspects bénéfiques de l’activation sociale.
[do action= »citation »] »Théoriquement, le PIIS est un outil formidable, défend Ricardo Cherenti, conseiller expert à la Fédération wallonne des CPAS et auteur d’une étude sur le PIIS en 2007. Il permet une réelle pédagogie avec le bénéficiaire qui est soutenu afin d’accéder à l’autonomie. Mais le contexte de travail au CPAS ne permet pas de rencontrer cet idéal, le PIIS risque alors de devenir un outil de gestion purement administrative. »[/do]
Avec parfois plus d’une centaine de suivis par travailleur social, la contractualisation d’un engagement individualisé entre les CPAS et les bénéficiaires du RIS a en effet des chances peu négligeables de demeurer un dispositif inopérant. Outre la difficulté pour les travailleurs sociaux d’évaluer les avancées du parcours des personnes qu’ils accompagneront, ces accompagnants n’auront pas suffisamment de temps disponible pour s’impliquer réellement dans la mise en œuvre des objectifs de chaque contrat. Les CPAS ne disposeront par ailleurs que de peu de moyens pour négocier les modalités de mise en œuvre d’objectifs adaptés au parcours individuel et aux potentialités de chacun. Les projets n’auront plus rien de sur mesure.
Or pour l’ensemble des acteurs interrogés, une négociation pleine et entière des modalités d’application du PIIS est la clé d’un parcours d’intégration réussi. « La contractualisation ne peut revêtir un intérêt que si la personne concernée adhère totalement à ce processus d’activation sociale, concède Sophie Galand. Mais ce sont les personnes les plus défavorisées qui disposent du moins d’atouts pour être en mesure de négocier pleinement les objectifs de ce trajet d’autonomisation. Les assistants sociaux doivent pouvoir disposer de suffisamment de temps pour en expliquer les tenants et aboutissants. Sans cette étape indispensable, on risque d’instaurer un mécanisme de double peine pour les publics les plus fragilisés, craint notre interlocutrice. L’aide fournie par les CPAS étant résiduaire – ce sont des personnes qui ont parfois été exclues de l’assurance chômage – quelles conséquences le non respect de leurs obligations liées au PIIS auront-elles pour elles ? ».
L’iniquité d’un rapport de force entre l’institutionnel et l’individuel
Yves Martens : « Dans les conditions actuelles, les CPAS disposent de peu de moyens pour apporter une aide réellement individualisée. Le PIIS va alors seulement servir de prétexte à l’institutionnalisation de la notion de sanction, alors que les deux parties contractantes sont tenues par des obligations réciproques de mise en oeuvre du contrat. Cet outil sera un déterminant supplémentaire d’exclusion. Qui en effet, sanctionnera les CPAS qui ne remplissent pas les obligations individualisées contractées dans le cadre de chaque PIIS? »
Le SPP précise pour sa part, en la personne d’Alexandre Lesiw, que les clauses de santé et d’équité (qui peuvent être invoquées pour lever l’obligation de signature d’un PIIS) seront maintenues. » Les CPAS seront tenus de s’engager dans ce suivi personnalisé. Après la phase de consultation, il appartiendra au gouvernement de préciser quels moyens supplémentaires pourront être débloqués pour mettre en place une telle mesure ».
Et des moyens, il faudra en mettre sur la table… Les CPAS wallons s’attendent d’ores et déjà à devoir débloquer une enveloppe de près de cent millions d’euros pour assurer le versement du RIS aux quelques 17 000 allocataires de l’Onem qui arriveront en fin de droit en 2015. Dans ce contexte, on voit en effet mal comment les CPAS seront en mesure de disposer d’un budget suffisant pour assurer un suivi de qualité dans le cadre de la mise en œuvre de chaque PIIS signé.
L’autonomie des CPAS menacée
Cette généralisation du PIIS risque également de devenir un moyen de coercition réduisant la marge de manœuvre qu’ont les Centre Publics d’Action Sociale à appliquer les politiques sociales. Chaque contrat signé ayant pour conséquence une majoration de 10 % du remboursement du Droit à l’Intégration Sociale (DIS) par le SPP, le secteur craint que cela induise une systématisation de la signature des PIIS quand bien même les CPAS ne disposeraient pas de moyens humains suffisant pour appliquer et évaluer correctement le suivi de chaque engagement contractualisé.
[do action= »citation »] »Il est à craindre que l’élargissement de cette mesure à d’autres publics induise un mécanisme de chantage financier, fustige Yves Martens. Si les CPAS ne remplissent pas leurs objectifs quantitatifs en termes de signature de PIIS, ils seront susceptibles de voir leurs subventions minorées. Une double pression risque alors de s’instaurer; à la contrainte financière s’ajoutera un autre diktat, celui qui imposera aux CPAS d’appliquer des mesures pas forcément adaptées aux contextes sociétaux locaux. »[/do]
Dans un contexte de restriction budgétaire généralisée, ce changement de paradigme dans le versement du revenu d’intégration sociale serait en effet, selon de nombreux acteurs du secteur, susceptible d’exercer une pression financière pour les CPAS d’ores et déjà fragilisés par les transferts de charge en cours.
En conditionnant le remboursement de la majoration prévue dans le cadre de l’octroi d’un PIIS au nombre de mesures signées pour telle ou telle catégorie de bénéficiaires, ne risque-t-on pas de voir la liberté d’application des politiques sociales par les CPAS restreinte? De par leur connaissance du contexte socio-économique propre à chaque territoire, ces institutions, ancrées à l’échelon local, semblent pourtant les plus compétentes pour estimer dans quel cadre un PIIS apporterait une réelle valeur ajoutée à la trajectoire d’intégration de leurs bénéficiaires
